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战术性复兴城市自行车交通巧促进城市双碳目标实现

发布时间:2022/09/27
来源:城市和小城镇改革发展中心
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  作者:城市和小城镇中心 徐飞 戴昳雯 王健南

  中国曾被称为“自行车王国”,上世纪80年代,城市自行车出行率普遍超过50%。但随着以机动车为导向的城市建设模式推行,自行车空间被不断压缩、自行车路权逐渐丧失、自行车出行率持续下跌。“双碳”目标任务重、时间紧,战术性复兴具有零碳优势的自行车交通,或能对城市实现双碳目标起到“四两拨千斤”的作用。

  一.城市自行车交通复兴具有绿色低碳价值

  (一)已成为落实气候变化公约的重要举措

  为应对能源危机、全球气候变化和新冠疫情,西方国家积极探索了自行车交通复兴。1992年《联合国气候变化框架公约》通过后,荷兰、德国、丹麦、法国等国家相继出台国家自行车战略,将复兴自行车交通作为“气候规划”的重要内容。英国、美国、澳大利亚等一度仅将自行车视为体育运动的国家,也开始复兴自行车交通。2021年5月,欧洲通过全球首份跨国家的自行车交通促进发展规划。2022年3月,联合国大会通过“支持把自行车作为应对气候变化手段”的决议。

资料来源:根据各国政府网站公开信息整理

图1  发达国家自行车交通复兴主要政策举措

  (二)可有效降低城市交通碳排放

  我国城市地区碳排放占总量的比例超过75%,城市交通是城市碳排放的主要来源。北京道路交通碳排放占比达27.0%、上海为27.8%、深圳高达40.4%。根据墨尔本市实际测算,小汽车和新能源汽车碳排放量均超过200克/人·千米。小汽车使用者若采用骑行替代,每人每年可减碳1吨。2016年我国共享单车骑行降碳54万吨,相当于减少17万小汽车一年出行的碳排或种树3000万棵。《哥本哈根2025气候规划》制定了“自行车之城”策略,提出城市自行车出行率提高至50%能促进城市交通碳排放降低30%,2018年哥本哈根自行车出行率已上升至49%。自行车交通还能推进降碳减污协同增效,有效改善城市生态环境。

资料来源:澳大利亚Institute for Sensible Transport根据2018年墨尔本市实测数据统计

图2  主要出行方式的单位碳排放量比较

  (三)能以较低成本快速引导城市绿色转型

  由于交通领域能源替代的经济代价较小,更多地减少城市交通碳排放有助于降低社会绿色成本。在各项道路建设中,自行车道建设成本相对较低,若采用“弹出式自行车道”等非土方工程手段,还能进一步压缩成本。北京率先复兴自行车交通,政府每年的自行车交通基础设施预算仅约2000万,自行车出行率已从2013年的8.6%上升到2020年的15.5%。长沙2018年建设的示范性自行车道,每公里造价仅30万。新冠疫情期间,欧洲多国通过重新划分道路空间和局部改造的方法,以极低成本迅速形成临时自行车网络。疫情后相关设施可拆除、空间可恢复,避免了城市的“大拆大建”。

  二.我国城市自行车交通复兴面临的主要问题

  (一)限制政策作用惯性仍然存在,促进政策执行路径需进一步明确

  一是限制发展影响未消除。1986年,国务院发文提出“大城市要控制自行车的发展”,这一文件直到2016年才废止。1990年代至今,受到鼓励汽车产业发展的政策影响,一些城市仍在限制自行车交通发展,社会上也仍存在“汽车崇拜”现象。一些地方政府的城市和交通发展思路中,汽车地位远高于自行车的痕迹仍较明显。二是实施路径不清晰。国家“十四五”规划、碳达峰行动方案中均提到了“低碳出行”“绿色出行”“慢行网络”等概念,但顶层战略下缺少可行的实施方案或行动计划。我国城市综合性空间规划往往不涉及自行车交通,或仅有笼统要求。交通专项规划中,自行车交通作为城市慢行交通的一部分,处于配套和辅助地位。三是建设指导有偏差。2012年国家出台的自行车交通建设指导中,主要以人口规模分级分档,忽略了骑行对地形、气候、城市形态等因素的要求,造成部分城市无法达成目标。另外,“慢行”等概念模糊了步行和自行车的边界,很多城市慢行道路包括绿道建成后不可骑行。

  (二)规划建设理念和标准相对滞后,数字化智能化应用有待开展

  一是“车本位”仍主导道路空间分配。我国城市路侧非机动车道普遍建设不足,如深圳自行车道仅占道路里程的11.2%,且80%为人非共板无隔离,广州市中心城区约30%道路没有非机动车道,部分城市甚至没有设置路侧自行车道的建设要求。二是现状道路系统阻碍骑行优势发挥。我国还没有明确针对自行车骑行的道路分级和构建标准。路侧非机动车道的布局、结构、容量均由机动车道路网决定,很难形成距离最短、连贯便捷的骑行路径。城市普遍缺少贯通的中长距离骑行通道,在河流、铁路、高速公路等处经常出现自行车通道断点。三是数字化智慧化技术应用滞后。我国的自行车基础设施数据库、骑行信息系统等数字化建设基础比较薄弱。通过智能交通系统更换街道节奏、建设自行车绿波系统等智慧化应用尚未开展。

  (三)自行车路权仍难以保证,保障机制尚不健全

  一是法律规范不完善。交通管理仍围绕机动车展开,城市自行车道被占用情况普遍,部分城市增设道路停车泊位直接划在非机动车道上。目前出台的自行车相关规范标准主要针对硬件设施,缺少对交通组织管理的规定,城市对共享单车的发展定位和交通服务规范也不清晰。二是部门协作配合不足。城市可供自行车通行的通道包括路侧非机动车道、绿道、沿河通道等,这些通道分属交通、园林、水务等不同部门管理。由于管理协调力度不足,导致通道往往无法衔接、相关设施使用受限,出现断头路。

  (一)提升为城市“双碳行动”重要举措

  一是优先在城市双碳行动中的位置。实施“双碳”目标下的城市责任制碳排放考核,确定“自行车交通复兴”承担的碳减排比例。推动碳排放考核评估转换为碳减排经济价值,推广自行车交通碳交易。探索碳减排社会成本综合评估机制。二是分级分类因地制宜制定发展规划。制定国家层面的自行车交通发展规划,推动自行车友好城市建设规划。将自行车交通规划纳入区域和城市整体战略和空间格局中。有条件城市单独编制自行车交通发展规划,制定“一城一策”自行车友好城市建设方案,强调发展适宜和地方特色,制定合理的发展目标。三是强化细化实施方案和配套政策。实施方案应明确推动城市道路空间改造、非机动车道优化、自行车专用道建设、自行车与公共交通接驳、自行车智能交通、鼓励骑行等各项内容。鼓励城市中心城区设立超低碳排放区,并配合通过税率调控、减少停车空间、提高相关收费标准等限制小汽车使用。

  (二)以“人本位”“战术性”理念引领建设

  一是道路空间分配向自行车倾斜。立足已有主次干路网络,重新划分城市道路空间,增大非机动车道宽度占比,尽可能设置机非硬隔离。提升城区自行车道路网络密度和可达性,城市核心区通道倾向于分配自行车道。二是通过“微更新”“微改造”织补路网。识别骑行路径关键缺损点,采用局部改造和局部连通手段消除系统障碍。通过工程量小、性价比高的“微改造”项目,构建路网级配清晰、贯通连续的多层级自行车道路系统。推进自行车专用道建设,有条件城市推动自行车高速路发展。三是鼓励“平疫结合”、先行先试。鼓励构建“平疫结合”的自行车道路系统,临时增划“弹出式自行车道”,适时扩展自行车基础设施,匹配标识系统和骑行辅助设施,提高智慧化水平。实施后通过评估确定是否作为永久方案。

  (三)多措并举完善自行车交通复兴保障体系

  一是保障自行车路权。明确自行车在城市交通体系中的重要地位和作用,新建及改扩建道路必须设置自行车道。将自行车友好相关规定纳入交通法规,保障自行车交通专有路权。二是推动部门协作。各级政府成立由市主管领导牵头,发改、自然资源、生态环境、住建、城管、交通、文化和旅游等相关部门领导组成的低碳交通推进工作小组。三是强化资金保障。国家层面设立自行车友好城市建设专项资金,加大对碳减排基础设施项目的政策性贷款、专项债支持力度。地方层面提高自行车相关设施建设维护在城市公共预算中的比例,引导设立绿色出行发展基金。鼓励将自行车发展项目与城市更新、周边地块开发等项目整合打包。四是增强社会共识。通过多渠道宣传、多元化活动等赋予自行车零碳、高效、健康的新时代意向。将骑行定位为城市居民日常出行的主要方式,推广碳普惠机制,恢复和培养居民骑行习惯,将“自行车友好”作为城市形象和城市活力的标识。

  作者简介:

  徐飞,国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划设计部规划师,国家注册规划师。毕业于美国麻理工学和北京大学。主要研究方向为国土空间规划、城市生态基础设施、城市信息系统低碳城市、韧性城市等。承担过多个重大规划项目和国家政策研究工作多次获得省部级优秀城乡规划设计一、二、三等奖。

  戴昳雯,国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划设计部规划师,国家注册规划师。主要研究方向为城市设计、乡村振兴承担20余项规划项目和课题研究多次获得省部级优秀城乡规划设计

  王健南,国家发改委城市和小城镇改革发展中心规划设计部规划师,主要研究方向为城市群、都市圈行政区划改革、综合交通规划,参加完成10余项规划和课题。

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