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国土空间总体规划环评工作的思考与建议

发布时间:2022/09/27
来源:城市和小城镇改革发展中心
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  作者:常纪文 沈迟 徐飞 张晓明   

  2019年5月10日,《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)印发,将我国的规划管控带入国土空间规划新时代。目前,各级国土空间总体规划编制工作进入关键阶段,但按照相关部门要求,国土空间总体规划成果若缺少规划环境影响评价材料,不得报批。国土空间总体规划作为贯彻新发展理念的新型综合规划,编制时以习近平生态文明思想为指导,本身包含了生态环境的约束性和支撑性内容,统筹考虑了规划环境影响评价的核心评价内容,充分吸纳了规划环境影响评价的工作方法。笔者认为其具有一定特殊性,其环境影响评价工作可调整至具体实施阶段。

  国土空间总体规划在编制阶段开展环境影响评价目前存在诸多问题

  我国于20世纪80年代后期引入规划环境影响评价理念,于20世纪90年代后期尝试实践运用。2003年施行的《环境影响评价法》设立了“规划的环境影响评价”专章,启动了规划环境影响评价法治工作。2009年施行的《规划环境影响评价条例》提出了应开展规划环境影响评价的规划类型。规划环境影响评价为相关规划补充了资源环境分析内容,给出了有效的调整建议,对规划完善和生态环境保护发挥了积极作用。但是国土空间总体规划作为一项已统筹考虑生态环境影响的新型综合规划,其报批需规划环境影响评价的要求与规划环境影响评价法律法规要求不一致,且核心工作重叠。

  法律依据不足,理论逻辑有缺陷。

  《若干意见》是建立国土空间规划体系的纲领性文件。结合2015年中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》,可以认为,建立国土空间规划体系的核心任务是为经济社会发展提供合适的空间保障,为生态文明建设提供有力的空间支撑;其核心理念是从源头决策上体现“遵循自然规律,尊重自然、顺应自然、保护自然”的理念,在法治策略上走“以资源环境承载能力为基础,谋求可持续发展”的路线。基于此,我国生态文明体制改革在总体谋划上将国土空间总体规划定位为统筹发展和生态环境保护的综合决策性规划。

  《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》相关条款明确,需开展环境影响评价的规划主要包括两类:一是土地利用规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划等综合性规划;二是工业、农业、畜牧业、城市建设、自然资源开发等专项规划。从法条规定来看,国土空间总体规划作为一类新设的不同于上述规划的特殊规划,并不在须开展环境影响评价的规划范围之内。从科学性和合理性来看,国土空间总体规划以保护优先和空间均衡(即经济社会发展与资源环境承载能力的空间匹配)为基本原则,本身包含了生态环境及其开发利用的内容,是基于大环境观的总体考虑。具体来讲,国土空间总体规划从全域层面统筹经济社会发展和生态环境保护等各方面空间需求,通过空间布局安排既满足相关保护目标、要求和任务,又合理保障经济社会发展空间,提出综合平衡发展诉求和保护要求的最优解。因此,对这个总体考虑无法也不宜具体地再进行生态环境影响评估。正是由于国土空间规划的综合性,若强制要求以生态环境保护目标对其进行评价,实质上是以局部去评断全局;若还要求按环境影响评价结果对其进行修改,则实质上是以单要素去调整综合各要素形成的整体成果。这样做既不科学,也削弱了国土空间总体规划的权威性。

  核心内容重叠,另行开展环境影响评价也导致工作重叠

  一是规划环境影响评价的核心评价内容与国土空间总体规划的基础评价内容重叠。规划环境影响评价的核心内容是被评价规划方案对环境资源需求和环境可承载容量的对比关系,这与国土空间总体规划资源环境承载能力和国土空间开发适应性评价(以下简称“双评价”)的内容和环节存在大量重叠。

  二是规划环境影响评价最核心的刚性限制要求已纳入国土空间总体规划成果。生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单(以下简称“三线一单”)是目前规划环境影响评价最明确和最稳定的限制条件。现行《规划环境影响评价技术导则总纲》也着重突出“三线一单”的制约作用,要求将是否符合“三线一单”和资源环境承载力的评估结论作为论证规划成果对资源、生态环境综合影响的主要依据。然而,国土空间总体规划相关技术指南已明确要求规划编制须落实“三线一单”刚性约束。这说明,在“三线一单”成果已经纳入国土空间规划的情况下,如还要求开展规划环境影响评价,相关核心工作存在重叠。

  三是规划环境影响评价提出的环境影响减缓要求已被国土空间总体规划统筹考虑。国土空间总体规划在评估开发建设对生态环境影响的同时,须统筹考虑生态保护和环境污染防治目标,提出生态保护修复方案、环境污染整治方案及相关管控要求等,因此,没有必要再在规划环境影响评价中重复开展。

  技术方法不匹配,难以发挥科学评价作用。

  从实际情况来看,过去规划环境影响评价实践的主要对象是开发区或园区类规划,交通、水利等建设规划,以及能源矿产资源开发规划等。目前,开展国土空间总体规划的环境影响评价仍处于探索阶段。国土空间总体规划的生态环境影响考量与此前的规划环境影响评价实践在知识体系、技术方法、替代方案、协调机制等方面存在差异。国土空间总体规划融合了主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等多个空间类规划,也综合了多个学科的前沿技术方法。仅“双评价”一项工作,就需要运用地理、生态、环境、城乡规划、土地管理等多学科的理论方法和技术模型。而目前规划环境影响评价的理论和技术方法体系相对单一,存在对于宏观、大尺度的评价理念不足且不适用于对用地和空间进行评价的问题,与国土空间总体规划需要的多学科评价方法体系难以匹配。

  将环境影响评价工作由国土空间总体规划编制阶段调整至具体实施阶段的改革建议

  为了高效编制国土空间总体规划,并科学、精准地发挥现有环境影响评价制度对规划的制约和监督作用,建议以新发展理念为指导,尽快开展相关体制机制改革。

  将环境影响评价工作由国土空间总体规划编制阶段调整至与规划实施评估同步。

  一是强化国土空间总体规划对经济社会发展和生态环境保护工作的统筹性。鉴于国土空间总体规划作为“多规合一”的空间性综合规划,其编制方法和要求已统筹考虑了经济社会发展对生态环境保护的影响,加之当前国土空间总体规划编制正处于关键期,不宜强制要求开展规划环境影响评价,甚至将规划环境影响评价报告作为报批成果组成部分。建议各级国土空间总体规划编制时须吸收规划环境影响评价的合理要求和技术方法,强化对生态环境保护目标、要求和任务的统筹。

  二是调整规划环境影响评价的角色,发挥其对国土空间总体规划实施的跟踪和监督作用。建议修改《环境影响评价法》第七条和《规划环境影响评价条例》第二条的规定,要求国土空间总体规划在实施阶段须开展规划环境影响评价,根据环境影响评价的结论和建议采取规划修正或者修订工作;同时,加快《国土空间规划法》立法进程,将国土空间总体规划的环境影响评价定位为对规划实施同步的跟踪评估,将其角色从规划编制中的决策支持转型为规划编制后的实施保障,监督规划按照既定方针有效落实并根据新情况进行合理调整。

  优化协作机制,落实规划协同审查和实施监督。

  一是建立生态环境等部门对国土空间总体规划编制开展协同审查的机制。建议《国土空间规划法》制定时,明确规划传导和规划衔接须统一生态环境保护的目标、指标等,提出“三线一单”等生态环境保护管控要求,规定生态环境部门参与规划内容的会商,通过多部门协同合作共同落实生态文明建设要求。在国土空间总体规划“三区三线”的基础上,由生态环境部门负责推进生态环境保护专项规划编制,细化生态环境建设、保护和修复等具体措施。

  二是建立生态环境等部门对国土空间总体规划实施开展跟踪监督的机制。建议《国土空间规划法》制定时,规定生态环境、自然资源等部门根据职责对国土空间总体规划开展环境影响跟踪监测,明确规划实施需监控的资源要素、环境因子、生态功能及具体的评价指标和方法。一旦发现问题,向规划审批机关提出采取修正措施或修订规划的要求。

  建立评价反馈机制,加强目标导向的规划调整技术研究。

  一是建立评价反馈机制。国土空间总体规划调整修订或开展新一轮规划编制时,应考虑生态环境、自然资源等部门实施的资源、生态、环境影响跟踪监督建议,吸收规划实施环境影响评价的评价结果和调整建议。

  二是加强规划调整的环境影响评价体系构建和技术方法研究。国土空间总体规划实施评估的环境影响评价应强化目标导向、尽快建立规划实施和环境影响的因果关系模型,推进包括碳排放、内涝风险等重要模块的评价技术研发,对规划实施中的产业布局变化、产业结构调整、产业协同发展、城市运行等产生的生态环境影响给出定量评估,对规划调整提供多种优化调整方案。

  作者简介:

  常纪文国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长研究员沈迟中国城市和小城镇改革发展中心副主任教授级高级规划师徐飞张晓明均供职于中国城市和小城镇改革发展中心 

  来源:《中国土地》2022年第8期

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