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综合施策,化解城市内涝治理基础设施投融资困境

发布时间:2022/09/27
来源:城市和小城镇改革发展中心
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  综合施策,化解城市内涝治理基础设施投融资困境

  作者:城市和小城镇中心 赖行健  魏劭琨 

  完善内涝治理基础设施是城市内涝治理的重要保障。2021年4月,国务院办公厅印发《关于加强城市内涝治理的实施意见》(国办发〔2021〕11号),明确提出要“加大投入力度,创新投融资机制,多渠道吸引各方面力量参与排水防涝设施投资、建设和专业化运营管理”。近年来,各地加大了内涝治理设施投入,但内涝治理基础设施投融资仍存在央地投入结构失衡、投资质量和效率不高、商业化运作缺失的问题,影响内涝治理基础设施投融资的可持续性、增加地方财政压力和政府隐性债务风险,未来需要进一步优化央地投入结构、提升投资治理效率、探索商业化运作模式,从投入主体、投资效率和商业模式系统施策,化解城市内涝治理基础设施投融资困境。

  一.突出问题

  (一)央地投入结构失衡

  目前我国城市内涝治理基础设施投融资结构呈现出“中央支持少、省级无支持、压力在地市”的特征。其中,中央预算内资金支持每年约为70亿元,省级政府拨款基本没有,地市承担了几乎全部的投资压力。以中部A省为例,该省19-21年3年共获得中央预算内投资7.95亿元,用于16个地级市,平均每市每年1650余万元。而A省过去三年城市内涝治理项目投资规模总计752亿元,中央预算内资金支持占总投资额的1.05%,省级财政无相应出资,近99%需由地市自筹。

  以中部地区中等城市B市为例,该市“十四五”时期规划排水防涝重点项目24个,总投资99.96亿元,而该市2020年财政预算中,灾害防治和应急管理支出1.5亿元,大中型水库建设省级配套和大型泵站公益性排涝预算资金9792万元,水利工程建设和运行维护支出1.8亿元,防汛费用176万元,合计只有4.3亿元,排水防涝重点项目建设面临巨大资金缺口。

  (二)投资质量和效率不高

  一是实施方案专业性低、实操性弱。部分城市未对内涝现状进行科学体检,调研工作不扎实、基础数据不完善,内涝现状底数不清,导致实施方案指导性弱、实操性不强,内涝防治项目存在盲目上马的现象。譬如,部分城市没有深入分析研究雨污分流对内涝治理的作用,就将高成本雨污分流改造项目作为治理内涝的重大项目之一,徒增投入。二是项目谋划系统性不强。易涝点整治存在重局部、轻整体的现象,“一点一策”未充分考虑易涝点所在排水片区的总体情况,整治工程无法确保达到防治标准。三是贪大图全对投资效率欠缺考虑。

  地方在谋划项目时,未把有限的投资用在关键点上,对局部问题应对不精准,尚缺对集约性和适度性的考量,部分城市注重面子工程,贪大图全,造成投资浪费。以中部地区C市为例,2021年8月12日汛期后该市某片区形成内涝,其成因为雨污尚未分离,不符合外排环保要求,导致相关部门在暴雨后不敢开闸排水,造成放水滞后延误。对此,该市提出要全面改造地下管网,要求该片区52片源头小区及9.11平方公里城区实施雨污分流改造,投资规模6.88亿元。实际上,解决此类问题无需全片改造,而应通过城市内涝体检,识别雨污合流关键节点“定向施策”,可大幅降低成本

  (三)商业化运作缺失

  一是与商业类项目尚待联结。地方在项目策划上,公共类项目与商业类项目的粘合能力有待加强,商业性挖掘和投融资系统设计能力尚显不足,尚未充分认识到项目收益和市场逻辑的重要性;欠缺项目商业化整合思维,未将内涝治理基础设施和周边地块开发等收益性项目结合衔接;未将防涝治理与自来水供给、污水处理等有经营性现金流的关联项目结合衔接,整体缺少运用商业资源反哺公共基础设施建设需求的统筹考虑。

  二是使用者付费机制尚未建立。目前城市内涝治理作为公共服务的一部分,其运维费用由地方政府统一支出,而并非由终端消费者付费,其使用者付费机制尚未建立。作为对比,城市污水处理同为城市公共服务,其费用虽由政府集中收支,但污水处理费却可直接追溯、对应、分摊至每位终端居民和企业用户。使用者付费机制的缺失,致使城市内涝治理缺少经营性现金流,无法独立实现市场化运作。

  三是市场化融资渠道受限。城市内涝治理基础设施经营属性弱、经营性现金流少,导致此类项目无法满足商业银行贷款、专项债等债权融资渠道对经营性现金流可测算、还款来源清晰的基本要求;也不符合基础设施REITs、ABS等后端融资模式对于经营性现金流清晰、付费用户分散且可追溯的基本要求。综上,此类项目难以在筹建期通过市场化方式获得债权融资,也难以在运营期通过后端融资回笼资金。

  二.对策建议

  (一)构建“央省—市县”两级投入体系

  优化央地投资责任划分。将城市内涝治理基础设施项目划分为重点项目和一般项目两类:重点项目着重解决结构性、基础性、投资规模较大的项目;一般项目主要包括附加性、提升性、投资规模较小的项目。

  一是强化央省重点项目投资责任。统筹谋划一批迫切的、关键的城市内涝治理基础设施重大项目。有针对性地加大中央和省级资金调拨力度,优先解决重大项目的资金投入问题,集中解决短板弱项,不“撒胡椒面”。拓宽重点项目融资渠道,由国家发改委联合金融机构构建城市内涝治理专项信贷支持体系和政银协调机制,推动解决目前政策性银行参与内涝治理投资面临的制度性障碍;加大地方政府债、企业债对内涝治理类项目的支持力度,探索设立城市内涝治理专项债。

  二是强化市县一般项目投资责任。对于科学系统规划的内涝治理设施项目,切实提升资金保障,明确资金来源,落实投资责任,平衡好政府财政能力和地方债务负担,积极吸引社会资本参与。

  (二)着力提升投资效率

  一是提升项目前期谋划质量标准。高度重视城市内涝治理方案的科学性、专业性、系统性,事先引入第三方专业机构进行全面体检,根据体检反馈切实提升实施方案质量,根据实施方案有的放矢谋划项目。

  二是提升项目实施系统性整体性。进一步强化片区整体治理思维,着重审视单个项目之于整体片区的作用,从片区整体性效果出发统筹项目谋划实施,坚持内涝治理整体推进、协调推进、分步推进,杜绝“临时起意”“修修补补”,“系统施策”提升项目投资效率和实施效果。

  三是提升项目投资集约性有效性。促进内涝治理项目合理规划建设,优先解决重点问题、治理关键环节,精准安排工程项目;加强工程项目建设必要性论证,重视成本—收益监审及评估。

  (三)创新构建商业化运作模式

  一是与商业性项目打包。加强项目谋划设计,采取“肥瘦搭配”方式,鼓励探索市政公共基础设施和商业性项目相结合的项目运作模式,将地下管网、河道疏浚、泵站建设与河道周边地块开发、管网上盖片区开发等有收益的项目有机整合打包,建立项目整体的商业属性和市场逻辑,通过市场化手段消纳投资压力、落实市场主体的内涝治理社会责任。评选城市内涝基础设施投融资模式创新优质案例,并组织城市内涝基础设施投融资模式培训,提升地方政府在内涝基础设施的投融资谋划能力。

  二是探索建立奖补机制。对于增加城市蓄水防汛能力的城建项目,探索建立奖励支持机制。针对增加地表径流系数、造成土地硬化等对城市防洪排涝有负面影响的城建项目,探索向项目负责单位征收城市公共设施维护费用。

  三是探索使用者付费机制。探索在水费内加增防汛防涝费用,进一步探索供水、排水和水处理等水务事项全链条管理以吸引社会资本参与。依托终端用户防汛防涝费,形成城市内涝治理经营性现金流,依托现金流逐步建立起城市内涝治理项目的市场化融资模式和基础设施REITs、ABS等后端资金回笼机制。 

  作者简介:

  赖行健,英国伦敦政治经济学院公共政策与管理硕士。现任国家发改委城市和小城镇改革发展中心城市金融和文化体育部项目主管,中城新型城镇化基金管理有限责任公司投资市场部总经理。长期从事城镇化投融资相关的研究和实操工作,完成国家发改委、国家工信部、地方政府、国有企业等各类机构的研究课题、投融资指导和规划任务十余项。

  魏劭琨,副研究员,金融学博士,中央财经大学金融学硕士生导师,城市和小城镇改革发展中心城市金融和文化体育部副主任(主持工作),同时兼任中城新型城镇化基金管理有限责任公司执行董事、总经理。长期从事城镇化、城市金融等领域研究。长期从事金融行业实务操作,对资本市场、国家宏观战略等有方向性把握,对城镇化、乡村振兴、城市更新、产城融合发展、资本运作等有深入实践经验,具有丰富的PPP基金、政府引导基金、城市更新基金、直投基金等管理经验。

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