首页 > 委属单位话发改

坚持城乡并重,着力提高农业转移人口市民化质量

发布时间:2022/09/27
来源:城市和小城镇改革发展中心
[ 打印 ]
 作者:

  中国城市和小城镇改革发展中心主任、研究员 高国力;

  中国城市和小城镇改革发展中心城市战略部主任、副研究员 荣西武;

  首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院硕士研究生 徐睿宁

  根据国家统计局数据,2012年至2021年,我国城镇常住人口从7.1亿人增至9.14亿人,年均增加2260万人,常住人口城镇化率累计增加了12.12个百分点。同期社会消费品零售总额由21万亿元增至44万亿元,全社会固定资产投资由37万亿元增至55万亿元。城镇化率每提高1个百分点,社会消费品零售总额增加约1.9万亿元,全社会固定资产投资增加约1.5万亿元。由此可见,提升农业转移人口市民化质量,对于提升“十四五”时期及以后我国新型城镇化的质量和效益具有关键作用,也是促进投资和消费、实施扩大内需战略、推进经济高质量发展的重要举措。

  农业转移人口市民化成效显著

  2021年末,我国常住人口城镇化率为64.72%,接近世界中高收入国家平均水平,对同期全球城镇化进程的贡献率超过30%,农业转移人口市民化制度基本建立。

  一是户籍制度改革取得历史性突破,农业转移人口进城落户门槛不断降低。随着《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》等一系列重要文件制定出台,户籍制度改革取得历史性突破。城区常住人口300万以下城市基本取消了落户限制,城区常住人口300万以上城市落户条件大幅放宽,多地积极探索实施了跨区域协同、居住和社保缴纳年限互认等更加宽松的落户政策。1亿农业转移人口和其他城镇常住人口在城镇落户目标顺利实现,户籍人口城镇化率增幅首次超过常住人口城镇化率,这是“十三五”以来两个城镇化率首次缩小差距。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》进一步提出,全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件,完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策,确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例,鼓励取消年度落户名额限制,农业转移人口进城落户渠道更加通畅。

  二是居住证制度全面实施,基本实现城镇常住人口基本公共服务全覆盖,重点领域基本公共服务不断扩面提质。《居住证暂行条例》实施以来,全国所有城市和县均已建立并实施了居住证制度,以居住证为载体的城镇常住人口基本公共服务提供机制基本建立。截至2020年底,累计向未落户常住人口发放居住证1.1亿张。同时,居住证上附着的公共服务和办事便利项目不断增加,如武汉市达106项、深圳市达61项。城镇基本公共服务加快覆盖农业转移人口,“两为主、两纳入”等随迁子女入学保障政策落地实施,义务教育“两免一补”经费实现随学生流动可携带,85.8%的随迁子女在流入地公办学校或政府购买学位学校接受义务教育,惠及1400余万农民工。统一的城乡居民基本养老保险和医疗保险制度基本建立,住院费用和门诊费用跨省异地就医直接结算累计人数突破1000万人次,城镇基本公共卫生服务实现常住人口全覆盖。

  三是农业转移人口主动融入城市的意愿增强,对所在城市的归属感和适应性明显提高。2014年以来,各类机构、各种形式组织的农业转移人口职业技能培训持续深入开展,累计培训进城农业转移人口超过1亿人次。根据《2020年农民工监测调查报告》,在100万—300万人规模城市,农民工归属感提高最多;在50万人以下规模城市,农民工对本地生活非常适应的比重提高最多。41.4%的进城农民工认为自己是所居住城市的“本地人”,对本地生活非常适应和比较适应的占进城农民工总数的83.3%。进城农民工对业余生活的满意度逐步提高,60.5%表示对业余生活非常满意和比较满意。进城农民工主动融入城市的意愿越来越强烈,参加所在社区、工会组织的活动更加积极,29.3%的进城农民工参加过所在社区组织的活动,其中3.9%经常参加、25.4%偶尔参加,加入工会组织的进城农民工占已就业进城农民工总数的比重为14.3%,其中参加过工会活动的占85.8%,新市民融入城市能力持续增强。

  四是“三挂钩一维护”配套政策逐步完善,地方政府吸纳农业转移人口落户的积极性明显提升。“人钱挂钩”“人地挂钩”配套政策逐步完善并有序实施,《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》、国土资源部(现自然资源部)等五部委联合印发《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》,2016年中央财政设立农业转移人口市民化奖励资金,5年来中央财政共下达奖励资金1250亿元。农业转移人口落户数量成为安排城镇新增建设用地规模的因素之一。2018年修订的《农村土地承包法》对“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”做出明确规定,农村“三权”维护和自愿有偿退出机制加快建立。上述这些政策的落地见效,在提升城市政府吸纳农业转移人口落户积极性、增强政府提供基本公共服务能力、消除农民后顾之忧等方面发挥了积极作用,户籍人口城镇化率增幅也历史性地首次超过常住人口城镇化率增幅。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》进一步加大了激励力度,一方面,提高均衡性转移支付分配中常住人口折算比例,明确中央财政市民化奖励资金分配主要依据跨省落户人口数量确定。另一方面,调整城镇建设用地年度指标分配依据,建立同吸纳农业转移人口落户数量和提供保障性住房规模挂钩机制。同时,增加了“根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师、医生等编制定额和基本公共服务设施布局”。

  当前农业转移人口市民化存在的突出问题

  十八大以来,我国农业转移人口市民化成效显著,但也有一些问题不容忽视,常住人口和户籍人口两个城镇化率还存在18个百分点的差距,2.55亿农业转移人口尚未完全融入城市,符合新型城镇化方向和要求的体制机制尚未全面确立,提升农业转移人口市民化质量任重道远。

  一是农村“三权”依然是进城农业转移人口落户城镇的后顾之忧,降低了农民进城落户意愿。尽管通过大幅降低城市落户门槛、拓宽落户渠道、提升落户便利,顺利完成了1亿非户籍人口在城镇落户的目标,但无论是从政策推进的过程还是结果来看,新老农民工进城落户意愿不高现象真实存在,“十三五”期间两个城镇化率差距呈现出一定程度的扩大趋势(见图1)。从原因上看,其一是部分地区违规违法一户多宅、超占多占宅基地等现象依然存在,既得利益者担心进城落户后无法再享有这些权益;其二是尚未建立农村“三权”退出和享受城镇保障房、社会保障等相挂钩的激励机制,担心进城购房压力过大;其三是农村“三权”交易范围有限,无论是有偿退出还是转让,接盘者都只能是本村集体经济组织成员,出让价格低;其四是担心进城落户后,对于享受农村“三权”政策有变,不愿意失掉自身拥有的各种权益,因而缺少办理进城落户的动力。

  二是进城落户政策设计和执行不尽完善,农业转移人口进城渠道仍不通畅。近年来,尽管城市落户门槛不断降低,但仍存在存量农业转移人口落户通道不畅、选择性落户等落户中的隐形门槛问题。其一,户籍制度改革有待深化,东部发达地区一些城区常住人口300万以下的城市尚未取消落户限制,普通劳动者在一些大城市落户仍有困难。其二,允许租赁房屋常住人口在社区公共户落户政策落实不到位,由于租赁住房不像所有权房那样,按照房产位置及与社区隶属关系就可以直接把户口登记在住房所在地,租赁住房如何落户实际上存在着隐形门槛,“两稳定”“积分制”等或多或少也存在隐性门槛。其三,当前制度设计与预期目标不太一致,一方面允许农业转移人口带着农村“三权”进城落户,另一方面不落户也可以享受与城镇户籍人口均等的基本公共服务,这在客观上影响了农民进城落户意愿,减少了两个城镇化率缩小的机会。

  三是居住证制度落实层面尚有差距,基本公共服务均等化体制改革有待深化。其一,教育、住房、社保等基本公共服务尚未覆盖全部常住人口,一些随迁子女无法在流入地接受义务教育,一些城市公租房保障对象仅限当地户籍人口。其二,基本公共服务仍是政府主导,支持和引导社会资本参与转移人口相关公共服务的政策体系还不到位,监督企业履行社保责任等机制有待加强。其三,不同地区有关政策的协调性不够,跨省农民工总量维持在7000万以上、占外出农民工总量40%以上(见表1),这部分人口的基本公共权益还未实现可携带、可置换、可交易,由于各地在养老、医疗等基本公共服务差异较大,导致流入地和流出地在政策落实过程中都感觉“吃亏”,政策落地难。

  四是农民工融入城市能力建设仍待加强,新生代农民工扎根城市存在困难。农业转移人口融入城市具有多个层次,既包括身份转变、公共服务均等化、住房保障等物化范畴,又包括就业技能、心理融入和生活方式转变等无形范畴,因此,推动农业转移人口融入城市具有一定的系统性、长期性。就目前关于农民工的培训而言,其一,培训面过窄,主要集中在就业技能培训,缺少生活融入、心理融入、社区融入等方面的引导;其二,市场化主体参与不足,由于农业转移人口流动性大,再培训等投入收益回报期较长,企业主动分担成本的能力和意愿不高,当前针对农民工的培训大多是以政府为主;其三,流出地和流入地沟通不够,在有关农民工技能培训合作、工作机会衔接、就业信息共享等方面,尚不能实现供需无缝对接。因此,尽管大量新生代农民工生在城市、长在城市,不熟悉农业生产、难以回农村定居,但却因受教育水平不高或专业技能不足、难以在城市长期稳定就业、没有长期稳定住房保障等,面临“回不去”“留不下”的双重困境。

  五是国家和省(区、市)层面激励机制亟待进一步完善,奖励资金和建设用地指标投入方向还需要更加明确。其一,政策执行上,国家层面“三挂钩”配套政策执行不到位,尤其是“人地挂钩”落实情况不太理想,从东部沿海地区某农民工输入大省反映情况看,中央财政给予该省奖励资金人均仅1000元左右,奖励的土地指标不仅需要购买,而且只给过一次、数量也不多。多数地区尚未按照国家要求,制定省(区、市)对农业转移人口市民化奖励配套政策。其二,“三挂钩”相关配套政策实施细则和标准缺失,不同区域、不同层级城市应该采用什么样的标准缺乏应有的依据,如“人钱挂钩”只给出测算奖励资金要考虑的几个因素,增加了实际操作难度,同时也缺乏政策实施评估机制,不利于政策落实落细。其三,农业转移人口市民化基础数据采集体系尚不健全,统计标准体系和口径不统一,对跨地区落户人口、城中村改造(含城乡属性调整)、易地扶贫搬迁进城等不同性质落户人口规模和投入的统计结果存在较大出入,奖励的财政资金、建设用地指标额度不能真实体现对吸纳农业转移人口较多地区的支持。其四,“人钱挂钩”“人地挂钩”奖励在省市县层面如何分配、财政资金的投入方向、新增建设用地指标的使用范围等缺乏明晰的制度安排。

  提升农业转移人口市民化质量的几点建议

  农业转移人口市民化是一个系统工程,不仅涉及流入地与流出地的利益格局,而且涉及社会保障的转移接续、互认以及农村权益的保护和转移,需要从国家层面出台政策、标准和实施细则等进行更明确的指导、支持和规范,上下联动,推进农业转移人口市民化质量提升,更好地落实见效。建议近期重点围绕影响农业转移人口市民化质量提升的几个关键问题,着力做好农业转移人口“愿落户、能落户、敢落户”工作,全面完善农业转移人口市民化配套政策体系,有序推进农业转移人口全面融入城市。

  一是探索建立进城农业转移人口自愿有偿退出农村“三权”与城镇住房和社会保障挂钩机制,切实消除农业转移人口进城落户的后顾之忧。随着户籍和非户籍人口基本公共服务均等化的推进,户口的意义和作用发生了根本的变化,进一步放开城镇落户限制、降低落户门槛,未必就有更多人进城落户。因此,当务之急是解决好政策工具的有效性问题。其一,试点探索建立农村宅基地自愿有偿退出和城镇住房相挂钩机制,以“宅基地资格权换城镇住房,土地承包权换城镇社会保障”为重点内容,探索建立进城农业转移人口自愿有偿退出农村权益保障机制,提高农业转移人口城镇定居生活能力,切实推动就业已基本稳定的进城农民尤其是青年农民在城镇落户。其二,探索建立进城落户农业转移人口宅基地退出与交易范围扩大相挂钩机制和实施细则。其三,整顿清理农村违规违法占用宅基地问题,推动各地建立健全整治农村“一户多宅”和闲置、房屋倒塌等有关宅基地问题的制度和细则,依法收回闲置、房屋倒塌超过两年的宅基地。

  二是探索建立国家层面落户政策实施评估机制,推动户籍制度改革成果高质量落地。其一,畅通农业转移人口举家进城落户渠道,对于尚未执行“城区常住人口300万以下的城市全面取消落户限制”政策的城市,要抓紧督促落实,尽快建立对未落实政策城市约谈机制、完善政策实施评估机制。其二,推动各地尽快出台租赁房屋、公共户口人群落户政策实施细则,破除租房等群体落户难这一隐形门槛,为有落户意愿的进城农业转移人口提供便利。其三,精准修订积分落户政策,鼓励各类城市根据紧缺、艰苦行业人员的落户需求,适时修订积分落户政策,突出正向激励导向,确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例,取消积分落户名额限制。其四,推动城市群都市圈积分互认,率先推动京津冀、长三角、粤港澳、成渝、长江中游等城市群内居住证年限和社保年限积分互认,探索推动都市圈内居住证年限和社保年限积分同城化互认,促进劳动力资源在更大区域内优化配置。其五,进一步降低超特大城市落户门槛,探索推动北京市、上海市、天津市、深圳市等超特大城市与吸引力较大的省会城市、计划单列市居住证年限和社保年限积分互认和置换,探索制定具体操作办法和实施细则,鼓励超特大城市等人口集中流入城市区分中心城区、新区、郊区等区域,制定差异化落户政策。其六,解决好重点人群落户问题,着力做好在城镇就业、居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工的落户问题,创造更好的条件推动举家迁移,实现农业转移人口的家庭团聚。积极推进城中村和城边村原有居民在城镇落户。

  三是推动“人地钱挂钩”配套政策高质量落地,切实提高地方政府吸纳农业转移人口落户积极性。其一,进一步完善挂钩配套政策,健全和完善国家层面财政转移支付、新增城镇建设用地指标、教育医疗卫生机构编制定额等公共资源配置与农业转移人口市民化挂钩机制。推动各地建立省(区、市)对农业转移人口市民化奖励机制,省(区、市)财政和自然资源等部门要安排专项资金、建设用地指标奖励各市县农业转移人口市民化工作。其二,制定挂钩配套政策的实施细则和标准,中央层面要基于东中西部等不同区域、不同层级城市,尤其是人口流入、流出重点地区省(区、市),制定差别化“人地钱挂钩”标准,进一步明确不同区域、不同层级城市人口迁入、迁出给予的建设用地指标、奖励资金等标准,向经济欠发达省(区、市)适度倾斜。其三,推动制定“人钱挂钩”“人地挂钩”奖励在省(区、市)分配的指导性文件,向财政困难地区倾斜,向提供基本公共服务较好的地区倾斜,向中小城市倾斜。其四,建立健全实施评估机制,加强对“人钱挂钩”“人地挂钩”国家层面政策落实情况跟踪,对落地情况、实施效果等进行评估,促进“人地挂钩”“人钱挂钩”配套政策落实落细,切实提高城市吸纳农业转移人口落户积极性。

  四是强化流动人口管理数字技术支撑,提高公共服务供给精准化水平。其一,健全农业转移人口市民化基础数据采集体系,加强对跨地区落户人口、城中村改造(含城乡属性调整)、易地扶贫搬迁进城等不同性质落户人口规模和投入的统计和监测,为落实政策和分配资金提供可靠基础数据。其二,建立以电子居住证为载体,完整、立体的流动人口大数据信息服务平台,动态掌握本地农业转移人口总量、流出地状况、分行业流动状况、享受基本公共服务情况、公共服务诉求状况、社会保障状况等,提升公共服务精准化供给水平,降低基本公共服务提供成本和获取门槛。其三,推动各部门人口信息共享、交换和可信数据服务等综合利用,为各部门、各机构提供精准化公共服务赋能、降本、提质、增效,为完善政策提供数据支撑。其四,适度保留城镇户籍“含金量”,建立以居住证为载体、与居住年限和缴纳社保年限等条件相挂钩的优质公共服务梯度供给制度,逐步缩小居住证持有人与户籍人口享有基本公共服务的差距,提升城镇户籍人口的基本公共服务均等化供给水平和质量,真正让“城市人”身份给落户人口带来更多的获得感,促进农业转移人口落户城镇。

  五是推动建立跨省(区、市)对接协调机制,联合推进农业转移人口市民化质量提升。其一,推动建立跨省(区、市)农民工城市融入能力提升机制。健全农民工学历教育学分认定机制,推动“学历证书+职业技能等级证书”制度跨省(区、市)互认。探索推行“流入地城市提用工订单、提培训要求、出培训资金,流出地城市组织劳务、组织技能培训、组织文化学习”,流出流入地协同提升农业转移人口城市融入能力的合作模式,实现供需衔接、能力共建、信息共享,加快农业转移人口融入城市进程。其三,推动建立跨省(区、市)“人地挂钩”合作机制,允许农业转移人口流出流入地城市,根据农业转移人口数量,探索年度新增建设用地指标“异地使用、收益共享”“本地使用、联合开发、利益共享、风险共担”等模式,充分调动农业转移人口流出流入地城市积极性,有效提高土地指标利用效率。其三,以实现跨区域流动人口基本公共权益的可携带、可置换、可交易为目标,推动农业转移人口流入地与流出地改革联动,探索建立人口流入地与流出地城市根据人口流动实际,横向调整地区教师、医生编制定额等基本公共权益“权随人走”机制。(参考文献略)

  来源:《中国发展观察》第7期

附件:

排行榜